塑料行业是典型的高排放、高污染行业之一，也是中国实现减污降碳协同增效的潜在领域。塑料作为人们生产生活中的重要材料，使用效率高，应用范围广，目前尚无其他材料能够全面替代。可降解塑料环境效益显著，但尚处于发展起步阶段，生产成本较高，实现市场全面推广还有待时日。在此情境下，扩大塑料的再生循环利用规模在短期内是更经济可行的路径。

再生塑料是指通过预处理、熔融造粒、改性等物理或化学的方法对废旧塑料进行加工处理后重新得到的塑料原料，具备减污、降碳、循环优势大等特性。因而，加强再生塑料应用的政策引导，提高废塑料回收利用率，扩大再生塑料的应用比例，对塑料行业实现碳中和目标意义重大。

一、扩大再生塑料应用对协同推进减污降碳至关重要

一是可减少塑料污染。2020年中国废塑料产生量超过6000万吨，约70%被填埋或焚烧，不仅造成地下水、土壤污染，还会释放有毒气体危害健康。扩大再生塑料应用比例，将有效提高废塑料回收率，从源头减少污染。

二是可减少石油资源依赖。据测算，2021年中国塑料行业对石油的消耗高达2-4亿吨。每回收1吨废塑料约可替代0.67吨树脂原料，可节约1吨左右的石油资源。目前中国废塑料堆存量约为10亿吨，如加大再生塑料应用力度，将有助于降低中国石油资源对外依存度。

三是可减少碳排放。2021年中国初级形态塑料产量1.10亿吨，按照生产1千克塑料释放2.3千克二氧化碳测算（不包含上游原料生产的碳排放），塑料行业至少释放2.54亿吨二氧化碳，约占中国碳排放总量的2%。与原生塑料相比，生产1千克再生塑料的碳排放仅为1.4千克，即可减少0.9千克二氧化碳排放，减碳比例达39%。

二、中国再生塑料应用已有较好发展基础

一是中国废塑料产生量仍处于增长期。中国初级形态塑料制品与废塑料产生量近年来增速不断上升（见图1）。2019年中国人均塑料消费量为58.45公斤，与美国的人均130公斤还有较大差距，加上近年来受疫情影响，塑料消费仍有较大上升空间。

图1 中国初级形态塑料制品累计年产量 数据来源：中商产业研究数据库

图2 中国塑料制品产生量与塑料废弃量  数据来源：作者根据有关数据整理

二是主管部门与行业协会逐步制定相应标准规范。中国自2019年开始启动再生塑料的技术标准制定工作，截至目前已完成《聚乙烯（PE）材料》、《聚丙烯（PP）材料》等8项标准的立项工作。中国合成树脂协会塑料循环利用分会（CPRRA）作为行业重点协会，也在积极组织编制《塑料制品可回收再生设计指南》系列标准，为企业改进产品设计，促进回收和再生提供了指导准则。

三是企业在再生塑料生产技术上已较成熟。目前国内已有四家企业经FDA评定，取得食品级再生塑料生产认证。企业的成功实践证实，中国再生塑料生产技术上已无任何障碍，塑料原级循环技术也已有企业成功运行超过十年。

四是国际环境要求企业提高再生塑料应用比例。受欧盟碳边境调节机制、塑料税和英国塑料包装税等影响，外贸企业出口产品的成本增加，企业经济效益减少。针对发达国家制定的严格环境标准，中国企业需按要求生产包含再生塑料的产品，对高品质再生塑料需求越来越高。此外，中国消费者对塑料循环利用接受度较高，根据调查，13.17%的消费者会对塑料空瓶自行重复使用。60.22%的消费者选择卖废品使其进入循环利用环节。

三、国际上已从实践层面扩大再生塑料应用

从全球视野看，再生塑料减污降碳协同效应已在全球多个国家实践中得以体现。从各国承诺的目标来看，国际上已开始通过包装税、碳关税等强制性措施推动再生塑料应用，再生塑料应用比例不断提高。

（一）全球再生塑料市场供不应求

2018年全球再生塑料市场规模约378亿美元，2021年增长至443亿美元，预计2028年将达到765亿美元。当前，俄乌冲突导致能源成本升高，国际上对再生塑料的市场需求将持续扩大。据统计，全球包装商品和零售部门中再生塑料比例不断攀升，几乎所有国际知名消费品品牌都已作出使用再生塑料承诺。

表1 已公布再生塑料使用承诺的部分企业

（二）塑料原级循环比例迅速提升

发达国家积极探索化学回收等多种方法，大大增加废塑料回收利用为高品质再生塑料的比例。欧盟于2022年3月30日发布《欧盟可持续和循环纺织品战略》，禁止塑料瓶经物理回收制成纺织纤维，旨在保护塑料瓶闭环回收体系并促进塑料原级循环，塑料原级循环应用比例得到迅速提升。

图3 欧盟终端市场应用食品级再生聚酯塑料情况 数据来源：CPRRA塑料循环利用分会

（三）再生塑料消费理念深入人心

再生塑料制品在国外已较为普遍，欧洲非常重视将环保包装融入现行的消费方式中，如快餐食品包装、预制食品、软饮料、小吃等，英国所有塑料包装中再生塑料含量已达13%。德国一项调查显示，已有95.5%的民众在购物时不再购买塑料袋；57%的消费者拒绝购买一次性塑料袋；高达72%的消费者支持对使用塑料袋征收额外费用。

（四）采取法规等强制措施扩大再生塑料应用

越来越多的国家强制要求包装使用再生塑料的政策（见表2）。欧盟要求再生塑料的使用比例到2030年较2015年增加4倍，澳大利亚在《国家塑料计划2021》中明确，2025年塑料包装的再生塑料含量达到20%。

表2 部分国家关于使用再生塑料的规定

（五）通过国际公约及碳关税推动再生塑料应用

2022年3月，第五次联合国环境大会通过《终止塑料污染治理全球协议》，法国、英国、智利、荷兰、南非、美国、加拿大、肯尼亚及印度等多个国家也已经形成国家塑料公约并达成区域协议，均要求增加塑料包装中的再生塑料成分。同时，欧盟理事会通过欧盟碳关税（CBAM），预计2023年生效，塑料行业也被纳入其中。全球塑料包装行业未来可能会面临全球公约压力及碳关税带来的“绿色贸易壁垒”。随着各国再生塑料含量的阶段性目标不断明确，中国有必要尽快制定相应政策、法规、标准等，切实扩大再生塑料应用比例。

四、中国扩大再生塑料应用面临的主要问题

调研发现，虽然中国再生塑料应用已有较好发展基础，但按再生塑料方式使用回收塑料的比例较低，经过处理后达到原级品质的原级循环利用率不到2%，扩大再生塑料应用仍存在政策瓶颈。

一是目前塑料再生利用以降级循环为主。从中国废塑料再生利用的现状来看，目前仍是以线性处理为主，而非多次循环利用。多数塑料产品降级循环利用一次后较难再次进入回收利用通道，可进行数次循环的塑料原级循环应用比例仅占约2%。

二是食品级塑料原级循环政策尚未明确。再生塑料中占比最高的PET、PE等食品级塑料目前主要用于生产纺织纤维、农膜、工业包装薄膜，或制造化肥包装袋、垃圾袋、农用再生水管、土工材料等，尚未实现原级循环。虽然中国已有相当部分企业具备生产食品级再生塑料的技术能力，在相关政策没有明确的情形下只能将产品出口海外。

三是缺乏完善的塑料回收体系与基础设施。中国塑料回收尚未建成系统化的回收体系。多数地方在垃圾分类标准中未将塑料餐盒、一次性塑料包装等纳入低值可回收物的体系，只能依靠当地自发且分散的拾荒者或个体商户回收。消费者对垃圾分类以及全部塑料的可回收认识不足，硬质塑料包装分类的消费者参与度不高。再生资源回收、分拣、运输、利用等基础设施建设尚未纳入城市整体规划，造成回收再生企业的收运成本增加。

四是再生塑料全产业链技术标准化有待完善。中国对再生塑料的标准化建设工作有待完善，相比国际统一的高品质再生塑料（PCR）行业技术标准，中国缺乏针对再生塑料的统一技术标准与监管链，缺少自主认证体系。与此同时，塑料回收与前端塑料生产之间也缺乏标准联系。以塑料餐盒为例，中国餐盒生产没有统一技术标准，较大的设计差异造成打包空间占用大从而导致清运效率低下，不同材质混合不利于再生塑料的高值化利用。

五是食品级塑料原级循环成本较高。根据亚洲单线产能最大的再生塑料生产企业实际调研发现，PET再生过程的主要成本为：回收瓶子的成本为2000—4500元/吨不等；瓶片的成本为5000—6000元/吨不等；瓶片到粒子的生产成本约为1000元/吨；粒子净化增粘过程约1500元/吨；瓶片到再生片材的成本约2000元/吨。结合以上分析，再生化纤级的瓶片成本约5000—6000元/吨；食品级再生颗粒成本在9000元/吨左右；食品级再生片材成本也是在9000元/吨左右。可见，现阶段与使用原生材料相比，高品质的塑料原级循环缺少成本优势。

五、加大再生塑料应用比例的政策建议

扩大再生塑料的应用已成为中国塑料行业减污降碳的当务之急，应提前布局，加快扩大再生塑料的应用规模。

（一）通过政策引导鼓励加大再生塑料应用比例

以废塑料资源化利用和降碳为目标，通过制定政策法规强化企业对再生塑料的应用，并逐步提高要求，扩大企业产品中再生塑料的应用比例。同时鼓励企业主动在产品说明中增加再生塑料含量标识，并建立相关信息披露制度，定期公布再生塑料应用数据，向主管部门及公众履行告知义务，并接受其监督。

（二）尽快制定再生塑料污染物替代清单及国家标准

开展中国再生塑料污染物水平调查，并与美国、欧盟等污染物水平进行系统性比较，基于调查结果建立中国再生塑料污染物替代清单。制定再生塑料行业生产设备环保评价、清洁生产评价以及再生材料再生利用（如rPET原级循环利用标准）等绿色标准，从原料、生产过程、产品质量等环节全方位明确标准要求，为企业等执行单位提供标准依据，增加公众对再生产品的信任度。同时加速推动实现国内管理标准与国际机构的互认，促进产品出口。

（三）运用经济手段促进塑料再生企业高质量发展

根据再生塑料的行业特点，强化政府采购、税收优惠等经济支持。切实降低企业经营管理成本，增强其价格竞争优势，扩大再生资源行业规模。通过建立专项基金、社会表彰等方式加大对再生塑料制品研发生产、流通管理以及回收设施建设等各项目的支持力度，为行业进一步发展提供有力保障。

（四）加强废塑料回收体系及流向监督体系建设

在前端建立起闭环回收处置体系，按照“购买者交回-销售者回收-生产者处理”的原则，在生产者、销售者和购买者之间实现闭环管理模式。完善垃圾分类标准，将塑料回收站、分拣中心等基础设施纳入城市规划。进一步研发优化智能回收平台，提升回收效率，降低运营和维护成本。将生产和使用一次性塑料包装的企业纳入生产者责任延伸制度，督促其提高塑料的回收比例。充分利用大数据、物联网技术逐步构建可控制、可追溯的塑料制品流向监督体系，对塑料制品的流通进行全过程监测。

（五）在条件成熟的区域和企业启动再生塑料循环试点

在已拥有成熟的高品质再生塑料生产技术和社会信用良好的企业基础上，与现有垃圾分类制度相结合，开展再生塑料原级循环试点。试点期间对再生塑料制品进行实时质量监管，总结试点单位工作成效及遇到的问题和困难，对试点的成功模式进行推广，逐步扩大再生塑料应用比例。

（本文系中国发展研究基金会“面向碳中和目标的可持续塑料包装政策”课题组研究成果，执笔人：王雪、朱美丽、范振婷、郭瑶、程会强）